农用地非法转为建设用地，在某些地方蔓延。据国土资源部土地利用司估计，近年来每年新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。1997-2006年全国村庄年均新增面积91万亩，占新增建设用地总量的15%[3]。目前，农村集体建设用地管理存在许多新问题，如非法土地审批等土地违法行为，已由地方（市）政府向县、乡（镇）政府甚至基层村组织蔓延。特别是以村组织名义改变农村集体建设用地的性质和用途，成为部分地方非法供应建设用地的主要渠道。长期以来，农地被认为是地方政府有效、方便的“经济增长点”，随意改变农地性质创收、招商引资、变相出租、非法转让。一些非法土地被基层村镇领导默许，或通过召开村民委员会和村民小组会议促进“集体决策”增加乡镇经济收入。一些地方政府不分类鼓励经济创收，变相纵容土地违法行为。从已披露的违法案件来看，村民、农村干部、城镇居民和外来人员都占用了农村土地。非法占地建筑的类型主要包括扩建、重建和新建；有的是因为住房紧张而自建自用，有的是家庭副业，但大部分是出租出售。一小部分人向村镇申请用地，因土地规划控制等原因未经批准开工建设；也有村级组织非法收费，越权批准[4]。总之，一段时间以来，农村集体建设用地数量急剧增加，成为非法提供建设用地的暗流。农村集体建设用地数量急剧增加。如果允许其扩散，必然会影响土地供应大门、国家宏观调控政策和农村稳定和国家粮食安全。为此，国务院办公厅于2007年12月30日发布了《国务院办公厅关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》，要求严格执行农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制和纠正农业建设[5]。2008年1月3日，国务院发布《国务院关于促进集约用地节约的通知》，第十六条规定：必须“高度重视农村集体建设用地的规划管理。按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，指导和督促编制乡（镇）土地利用总体规划和乡镇规划、乡镇规划和乡镇规划，划定乡镇发展和合并复垦范围。非农农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，依法审批。严禁擅自将农用地转为建设用地，严禁以租代征将农用地转为非农用地。”[6]长期以来，我国在二元土地所有制结构的基础上，实行城乡建设用地使用制度，即农村企业用地、农民住宅用地、集体经济组织公共设施和公益事业用地。城市企业、城市居民必须使用国有土地，需要占用集体土地的，必须通过征用土地将集体土地转让给国有土地，然后转让或者转让给土地用户。在这种双轨制下，一方面，随着城市国有土地利用制度的改革和市场经济的发展，城市国有土地的市场化配置不断提高，土地市场价格得到充分显化；另一方面，农村集体建设用地的市场化流通长期受到限制，直接导致郊区和城乡结合部农村集体建设用地大量隐形交易，集体土地资产收益分配不公，土地市场秩序混乱，土地投机猖獗。改革农村集体建设用地使用制度，规范农村集体建设用地流转，实现城乡建设用地市场整合，已成为进一步深化土地市场化改革、规范土地市场秩序的必然选择。农村集体建设用地使用制度改革本质上是将经营性集体建设用地纳入有偿出让轨道，实现土地资源市场化配置的过程。它是在规划管制下彻底市场化处置符合建设用地规划的集体土地资产的过程，也是实现集体土地所有权的过程。