一、我国地方政府债券发行现状

财政部2009年3月17日表示，财政部代表地方政府发行的2009年地方政府债券，是指经国务院批准，2009年发行的流通记账债券，以省、自治区、直辖市、计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部发行并代表其偿还本息和支付发行费。根据中央投资公益项目的地方配套规模、地方项目建设资金需求和偿债能力，2000亿地方政府债券按照公式法合理分配。从最终分配额度来看，资金分配向中西部地区倾斜，宁夏回族自治区约30亿元，新疆55亿元，陕西60亿元，贵州64亿元，广东109亿元。中西部地区获得的地方政府债券发行额度占全国额度的比例，远高于其财政收入占全国财政收入的比例。这主要是考虑到中西部地区涉及民生的建设项目欠款较多，中央投资地方配套公益投资项目任务较重，而中西部地区财政收入较低，融资能力有限，可以保证项目的顺利进行。然而，这种分配模式也带来了相应的问题。中西部地区经济相对落后，现在发行如此大规模的债券很容易造成各种风险。特别是迪拜590亿美元“倒债危机”它为我们敲响了警钟。因此，研究地方政府债券发行风险是我国各级地方政府高度关注和亟待解决的重大问题。

第二，基于经济维度我国地方政府债券发行风险分析

(一)宪政经济学（ConstitutionalEconomics）分析

宪政经济学主要由布伦南和布坎南组成（Brennan&Buchanan，1977、1978、1980、1985)是宪法领域经济方法的推进，其核心问题之一是“政府悖论”。布伦南和布坎南放弃了政府是仁慈的人（AgentBenev-olence）传统假设的前提，借用霍布斯（Hobbes，1651）的利维坦（Leviathan）假设经济发展离不开政府的支持甚至推动，但政府是政府。“具有独立利益的巨物”，将利用政治垄断权力尽力压榨居民，谋求自身利益最大化。例如，为了满足自身政治利益的需要，设定更高的税率来最大化财政收入。然而，过度的财政压榨会使居民能够自由流动元素。“用脚投票”（Tiebout，1956)符合自己喜好的“税收负担和公共产品”组合区域。为了最大限度地提高现有收入，不造成税源流失，借款成为利维坦政府（LeviathanGovernment）最好的办法。当然，利维坦政府对其后任者有足够的利他主义精神，并对债务承诺负责，会在理性的框架内安排债务。不幸的是，这两点很难满足。利维坦政府往往对现有利益赋值过高，很少照顾未来。此外，权力的绝对垄断使利维坦政府与债权人（特别是内债债权人）不能处于平等的博弈地位，因此债务承诺缺乏约束；政府还可以通过通货膨胀偿还债务，并将债务转移给社会①。我国正处于社会主义转型时期，民主法制建设各方面不完善，使得许多地方政府呈现出一定的利维坦特征和倾向（冯兴元、李晓佳、2005）。1994年分税制改革后，中国地方财政资源向中央转移，中央政府收入增加，地方财政资源大幅下降，地方财政收入占总财政收入的比重从1993年的78%下降到2007年的45%.9%。然而，随着经济的发展，地方权力并没有减少，地方财政支出的增长呈现出明显的刚性。从1993年的71年开始，地方政府支出占所有财政支出的比重.7%上升到2007年的77%，地方政府财权与事权不对称，往往入不敷出。为了解决经济发展中资金不足的问题，地方政府可以解决经济发展中资金不足的问题“多元化融资、多头贷款”以同样的名义借了很多债务。2001年，国务院发展研究中心地方债务研究小组对全国地方政府债务规模的调查显示，地方政府债务至少超过1万亿元。其中，地方基层政府（乡镇政府）总负债约2200亿元，乡镇平均负债高达400万元②。地方政府的隐性债务和债务是地方政府追求财政收入最大化和政府规模扩张的结果。在这种情况下，地方政府债券发行利润维坦“怪兽”爪牙更锋利③。

（2）财政联邦制理论理论（FiscalFeder-alism）分析

财政联邦制度是指各级政府在财政职能和收支方面具有一定的独立性和自主性，共同履行公共经济职能。其主要内容包括不同层次政府的作用、如何划分各级政府之间的收支、政府之间的补贴等。蒙特诺拉、钱颖一和温加斯特特（Montinola，Qian&Weingast，1995年)认为，在财政联邦制下，地方政府拥有财政自主权，但不能发行货币或享受无限贷款，即各级政府面临硬预算约束。但事实上，地方政府面临着不同程度的预算软约束（SoftBudgetConstraint）。预算软约束（SoftBudgetConstraint）匈牙利经济学家科尔内内（Kornai，1980)在分析社会主义企业行为时首先提出。他认为，在集权制下，会有“父爱主义”（Paternalism），也就是说，一旦企业遇到困难，政府会表现出父爱来帮助企业，因此预算约束就会被软化。预算软约束上升到中央和地方政府之间，即中央政府将帮助地方政府陷入财政困境。此时，机会主义地方政府将过度发行债务，并期望中央政府对全部或部分债务承担最终偿还责任。宪法上，中国是中央集权的单一制国家，但蒙特诺拉、钱英一、温加斯特等（Montinola，QianandWeingast，1995，Qian&Weingast，研究表明，中国存在市场维护型联邦主义（Market-PreservingFeder-alism），并命名为“中国式联邦主义”（Federalism，Chinesestyle）。在这一制度下，分散的政府制度和区域竞争可以遏制中央政府对地方政府的过度干预，增强地方政府促进地方经济增长市场化改革的热情（Qian&Weingast，1997）。然而，这种分散的系统也会产生预算软约束，地方政府可能会自己做，而不受中央政府的约束。另外，Tsui&Wang（2004）研究发现，由于信息不对称和监测的自然困难，我国绩效考核简化为区域主要经济指标和具体指标的考核，如GDP，就业率、税收增加、居民增收等（欧阳日辉、吴春红、2008）。地方政府官员追求地方政府官员“政绩最大化”，获得连任或晋升的机会，大搞大闹“形象工程”。此外，虽然我国宪法规定党政领导职务每五年连任不超过两次，但地方政府官员的任期非常临时，大多数主要地方政府官员很少任期，如此频繁的变化使地方政府官员倾向于大量债务，因为任期短意味着大量长期债务不需要在任期内偿还，所以你可以专注于自己的项目（魏加宁，2004）。同时，由于中央政府的原因，“父爱主义”让地方政府更加无忧无虑地举债。因此，在我国目前的制度下，地方政府债券的发行无疑使中央政府面临着巨大的债务风险。