控制地方政府债券发行风险的对策分析

(一)宪政约束

为了防止利维坦政府的潜在侵权，布坎南和塔洛克（Buchanan&Tullock，1962)认为要建立“一系列预先达成的规则和后续行动都在这一系列规则范围内进行”而这一系列的规则就是“宪”或“宪政”（Constituti-on）。因此，为了控制地方政府债券发行的风险，应对政府债券进行宪政约束，为利维坦政府建立严格的规定“笼子”。《中华人民共和国预算法》第四章第二十八条明确规定：“地方各级预算支出按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。地方政府除法律和国务院另有规定外，不得发行地方政府债券”这从法律上否定了我国地方政府发行债券的合法性。因此，中国应首先修订现有的预算法，将政府债务写入中国宪法，而不是作为权宜之计⑤。然后制定《公债法》和《地方公债法》，严格限制地方政府债券发行主体资格、发行申请、审查和金额批准、发行方式、信用评级和偿付机制。

(2)预算硬约束

科尔内（Kornai，1980）认为“父爱主义是软化预算约束的直接原因”因此，要消除我国地方政府预算的软约束，就必须改变父爱主义的制度背景。首先，要彻底“分税制”改革，真正做到“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算”减少中央对地方政府的债务豁免，使中央对地方政府债务的无偿救助成为不可能。其次，改变我国现有的绩效考核和官员任免制度，不再以单一的经济指标作为地方政府绩效和官员任免的主要甚至唯一标准，而是综合考核指标，包括：遵守法律和程序要求、财政健康、反应能力、效率和对公众负责（Matthew&Anwar，2005）。同时，可以考虑将债务管理纳入绩效考核和官员任免制度，提高地方政府对债务管理的认识，降低我国地方政府债券发行的风险。最后，实施债务继承制度，当政府更换或更换主要官员时，前地方政府或官员必须经过中央或全国人民代表大会严格的债务审计程序，审查债务规模，实施各行各业政府债务继承制度，抑制地方政府在机会主义和短期行为下过度债务冲动。

(3)财政约束

地方政府的恶性竞争和博弈将使地方政府陷入过度债务发行的泥潭，也将产生地方政府债券公开发行后的最大风险。因此，为了防止这种风险，最好的选择是控制地方政府的债务发行规模。建立严格的财政纪律，加强财政资金管理，向社会披露地方财政支出和转移支付资金使用审批，加强预算外资金管理，努力纳入预算管理，减少财政资金浪费和占用。同时，要落实市场信任的财政政策规则，明确规定和公布赤字比例、债务比例等财政规则，增强财政透明度，建立市场信心，打击地方政府绕过法律规则、逃避监管的各种财政机会主义行为。

(四)监管约束

地方政府债券也是一种债券，应接受中国证券监督管理委员会的监督。但考虑到地方政府职能的广泛性和不规范性，可以考虑在中国证券监督管理委员会设立专门的地方政府债券管理机构作为监管主体，专门用于起草监管提案，颁布监管法规，加强信息披露管理。同时，考虑到地方政府债券与金融体系、投融资体系高度相关，地方政府债券管理机构应与证券监管部门、财政部门、计划管理部门进行多角度沟通，听取地方政府债券发行资格、发行规模、发行结构等相关部门的意见，协调与国债市场、企业债券市场、股票市场、银行信贷市场的关系。此外，还可以引入市场中介机构，如发行律师事务所、证券评级机构等，对地方政府的发行行为进行监管和制约。