完善重大行政决策合法性审查制度的紧迫性

　　习近平总书记多次强调“将权力关进制度的笼子”。法律是最可靠最牢固的“笼子”，通过法律的手段规范权力的运行是最可行的方式。在所有权力的形式中，决策权最为关键。但是，目前我们在规范决策权力运行方面还存在一些问题。当前改革进入深水区和攻坚期，这意味着我们已经触及到最核心的制度设计，要有勇气面对最顽固的制度痼疾。全面依法治国战略的提出表明：经过艰苦探索，中国共产党明确了全面深化改革的推进方式。运用法律法规的权威对重大决策权进行规范就是最好的体现。而且，“不敢腐”的良好局面迫切需要用建章立制的方式稳定下来，“不能腐”目标的实现则更要法制的完善。

　　改革的迫切要求为重大决策合法性审查制度的完善提供了最大的动力，也对理论界的相关研究提出了更高的要求。行政法学界已经明确认识到：当前对行政决策如何进行法律控制还基本上是一个理论上的空白，学界仅仅在研究行政规划时涉及到小范围的行政决策问题。华东师范大学教授张淑芳提出：“在我国行政行为理论的分类中尚未有行政决策行为的类型划分，在具体行政行为的分类中有行政决定的概念但没有行政决策的概念。” 中国政法大学副校长马怀德指出：“虽然国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设意见》中均对行政决策程序提出了要求，但囿于这些规定和要求只是政策要求，也只对行政决策有一定约束力，无法涉及党委决策，难以用法律形式约束领导干部的决策权。”针对当前制度建设的漏洞，有学者建议国务院抓紧出台《重大行政决策程序条例》。也有学者从制度衔接角度提出，完善合法性审查制度需要首先强化人大及其常委会的法律监督作用。由此可见，当前需要理论研究者从各个角度对重大决策合法性审查制度的地位、作用、程序以及与其他制度的关联性进行思考，为完善这项制度奠定深厚的理论基础。

　　重大决策合法性审查制度目前尚存在不足

　　从各省市出台的相关规定来考察，这项制度存在以下不足之处。

　　一是重大决策范围不够清晰明确。所有省市都采用了列举的方式，划定了重大决策的范围。但是，大部分地方没有明确规定哪些事项不属于重大决策范围。而且，绝大部分省市明确规定了“重大决策的范围还包括决策机关认为需要决策的其他重大事项”，这样一来就赋予了决策机关很大的自主权。

　　二是重大行政决策的提议权的规定比较笼统，对民众、社会组织和其他组织的提议权缺乏切实的保障。个别省市在相关法规上甚至没有专门条款规定重大行政决策的提出。大部分省市没有对除行政首长之外的个人或者组织提出重大行政决策建议的程序进行详细的规定。

　　三是合法性审查的责任实际上集中在决策承办单位的法制部门，存在“自己审查自己”的问题。政府法制机构是最主要的合法性审查主体，但是其作为政府的下属部门很难发挥对重大决策权的制约作用。尽管绝大部分省份规定了必要时可以邀请法律顾问或者专家参与合法性审查，但是关于参与方式、审查方式、审查意见的效力都没有明确规定。

　　四是合法性审查的方式比较单一，而且缺乏外部力量的参与。尽管制度规定了多样化的审查方式，但是，实际效果不是十分理想。目前政府法制部门在进行合法性审查时主要采用的是书面审查形式，其他形式的审查实际采用的频率并不高，尤其是政府法律顾问参与程度还远远不够。

　　五是审查结论不够规范，且权威性不强。尽管各省市都明确规定没有经过合法性审查不得进行决策，但是在实际运行中，存在着许多同这项原则不相符合的制度规定。比如有些省市同时规定：合法性审查结论得出后，还需要经过市长审定是否提交审议。这实际上赋予了行政首长否定合法性审查报告的权力。

　　六是合法性审查制度同其他制度之间的配合还不够流畅。当前重大决策权的运行已经初步形成了主要以“公众参与—风险评估—专家论证—合法性审查—集体讨论决定”为主要环节的决策流程。但是，合法性审查同其他环节之间缺乏应有的互动和衔接。合法性审查应该同专家论证环节相互配合起来，专家论证环节也可以对决策方案的合法性发表意见。

　　完善重大决策合法性审查制度的相关政策建议

　　以重大行政决策事项目录制度为突破口，明确重大行政决策范围，同时，进一步规范和保障公民、社会团体和其他组织的提议权。就目前制度规定中存在争议的事项而言，笔者认为地方性法规和政府规章等的制定不适合作为重大行政决策事项，因为我国的《立法法》已经就相关问题进行了规范。就重大突发事件的处置而言，涉及到人民群众重大利益和许多部门的配合，应作为重大决策事项。但是，法律法规应当赋予负责人临机处置的权力，并且规定临机处置权的时限和事后报告制度。针对公民、社会组织和其他团体对重大决策的提议参与不足的现象，建议政府在制定相关规定时进一步保障他们的提议权，尤其是重视可能受到重大决策影响的公民、社会组织和其他团体的意见。可以规定达到一定数量的公民或者某一领域的社会组织和其他团体可以向政府或政府部门提出将某个重要议题作为重大决策事项。

　　提高合法性审查的独立性、客观性。独立性问题是制约合法性审查制度发挥作用的最大瓶颈。政府法制机构专业化水平不足，在面对繁重复杂的重大行政决策方案时，往往只能被动选择签字画押。因此，可以规定在决策承办单位制定决策方案时邀请政府法律顾问参与其中，随时提供法律方面的意见和建议。而且可以授权社会组织(主要是学术团体、协会等)或者律师事务所进行决策方案的合法性审查。

　　增强合法性审查结论的应用性和权威性。合法性审查结论不是“参考”而是重大决策的必备条件。一些省市关于“合法性审查结论得出后，须经行政首长审定是否将决策方案提交审议”的规定应该废止。而且应该明确规定决策机关领导人员和决策承办单位都不得要求合法性审查机构更改审查结论，并且根据合法性审查意见对决策方案进行，在规定期限内仍不能通过合法性审查的决策方案，应当终止。

　　重大行政决策合法性审查制度要想真正充分发挥效用，根本措施在于从源头上规范重大决策权。这必然涉及到中国共产党和国家政权机关的关系问题，实际上是党如何领导和如何执政的问题。完善重大决策合法性制度不能仅仅着眼于行政决策，应该站在决策权运行的整个过程来考察。一些违法决策往往是“一把手”决策体制的结果，在如何实现党内法规和国家法律的衔接方面，以及如何贯彻民主集中制方面，都需要进行深入地探讨。