一、研究背景

　　中国地震带分布广泛，活动频率较高，地震灾害时有发生。据国家地震局官方网站资料显示，2008年5. 12特大地震灾害发生之后，中国遭受有人员伤亡、受灾范围较广、经济损失巨大的地震灾害多达9次，其中汶川地震就导致了8451亿元的直接经济损失。地震灾害造成灾区人口经济损失巨大，考虑到灾后重建的发展性、提升性需求，震后面临的重建资金需求量较大，需要多方力量积极介入。财政资金是短缺资源，公益性、补助性资金又无法完全支持灾区人口后续的经济发展，商业银行也缺乏向小微企业或者家庭发放贷款的动力，因为商业银行在贷款对象的选择上，更倾向于那些能提供合格抵(质)押品、有还贷能力、信用度高、实力雄厚的对象。从市场经济的角度来讲，商业银行表现出傍大款与嫌贫爱富等选择偏好是一种理性行为，但其造成的客观现实是，在商业银行不愿贷，而政策性银行发展不充分的客观情况之下，小微企业的资金来源通常就局限在了储蓄积累、亲友借贷等传统渠道，然而由于其天然的地域性限制，这些传统渠道的筹资能力必然在地震灾后大幅下降。如果不找到有效的应对措施，小微经济体在地震灾后将很难生存。而小额贷款在国内外的实践表明，它一直试图解决草根民众的生存和发展问题，在传统银行业结构下寻求一条新的资金道路。以小额贷款为核心的非银行金融业务与灾区人口发展之间可否寻找一条共赢的道路，这正是本文试图探讨的问题。

　　二、小额贷款机构的性质与介入地震灾后灾区人口重建的可行性

　　(一)小额贷款的性质和特点

　　小额贷款从上个世纪80年代开始，在南美洲、亚洲和非洲的多个地区开展，在促进落后地区经济发展和贫穷阶层的生产生活等方面发挥了重要作用。

　　1.小额贷款的概念和内涵。国内外学术界、实务界关于小额贷款的概念界定并未统一，比较有代表性的观点包括:(1)向贫困人口提供贷款、储蓄及其他金融服务以满足其经营、生产和消费的需要(世界银行扶贫协商小组，CGAP) ; (2)是面向城乡低收入阶层开展的存贷款等小规模金融服务; (3)是指以低收入阶层为服务对象的额度较小、具有一定持续性的信贷服务;(4)是指向无资产担保的群体直接提供小额度的贷款资金及综合技术服务的信贷活动，贷款对象有农户、城市失业者，以及小微型企业信贷等。综观上述几种概念界定，可以找到一些共同点，即小额贷款的服务对象主要是中低收入阶层或小微企业，其本质上是一种小规模的金融服务。目前国际上与小额贷款相近的英文词汇是microfinance和microcredit"，侧重于向中低收入阶层或小微企业提供信用贷款服务。

　　2.小额贷款的性质和特征。从小额贷款的概念和内涵，可以看出这一具有制度创新性的金融服务模式具有以下性质和特征:

　　其一，小额贷款向低收入阶层或小微企业提供金融服务。从尤纳斯教授在1983年创办孟加拉乡村银行(GB)开始，小额贷款一直致力于为城乡低收入阶层提供信用贷款服务，后来随着这一金融服务模式在亚洲、南美洲和非洲等地的发展，其服务对象逐渐扩展到小微企业。

　　其二，小额贷款的抵押担保形式较为灵活。为了以非物质财产形式实现贷款抵押，小额贷款更多采用群组信贷( group credit)的方式，即由社区内条件相似的低收入者以自愿为基础组成贷款小组，一旦组织内某一成员出现还款违约等问题，组织内其他成员的贷款资格也将失去。通过连带责任建立起来的信用贷款方式一方面解决了低收入阶层和小微企业缺乏合格抵(质)押物、无法进行正规金融贷款的困境，另一方面也通过株连制这一方式降低了小额贷款服务对象的道德风险和逆向选择。

　　其三，小额贷款金融服务对象以低收入阶层或小微企业为主。在中国社会管理创新框架下，这一制度创新金融服务模式可以获取政府机构的信任与支持，从而获得政府在小额贷款实践中较大程度的担保和兜底，加之小额贷款本身的小额、分散性质，可以化解部分贷款资金的风险。

　　(二)灾区人口的特征与小额贷款机构介入可行性分析

　　1.灾区人口的特征

　　(1)灾区人口的社会形态特征。灾区人口具有不同于常态社会的社会形态特征，面对一个处于危机和灾难、濒于解体的非常态社会，灾区人口表现为高度心理压力和创伤。家庭关系、邻里关系和社区关系濒临解体和破坏，社会资源严重流失，急需来自社会的支持和信心的重塑。不过，地震灾区大多地处乡村社会，在邻里关系与面子文化等要素的作用下，灾区人口具有较高的守信激励，在建立了完善的激励机制后，贷款的违约风险也会降低。但由于传统的商业银行往往远离偏远的地震灾区，并不了解这些微小的灾区人口的风险状况和信用状况，作为理性经济人和风险规避者的商业银行，其必然选择就是不介入灾区人口灾后重建的金融支持。

　　(2)灾区人口的经济特征。地震灾后，灾区人口生产中断、经济基础被毁，缺乏赖以生存和发展的经济基础，更不用说商业银行所要求必备的合格实物抵(质)押品或保证人，信用抵押或以未来的劳动收入作为抵押成为灾区人口一种不得己的理性选择，但这会给商业银行处理贷前逆向选择和贷后道德风险问题时带来诸多困境。

　　(3)灾区人口的地域分布特征。在大地震中，其中一个显著特征就在于:受灾地区主要分布在农村，而且多分布在山区，地域分布极其分散。如果由商业银行工作人员分别与地域分散、数量众多的灾区人口进行小微企业客户或家庭个体客户贷款谈判，识别灾区人口是否具备可贷款能力的次数和付出的时间、精力将大幅增加，交易成本显著提升，这使得商业银行为灾区人口提供小额贷款从而支持灾后重建没有任何技术优势和驱动力。

　　(4)灾区人口的产业特征。地震灾区一般分布在山区或者农村，灾区农村经济发展和生产经营活动的现实特点使得灾区人口从事的产业具有较大的不确定性，具体表现为:一方面受次生灾害与气候等外部因素影响，农户产出波动性加大;其次，受市场价格波动和宏观经济变化影响，农产品价格的波动幅度同样较大，可能导致商业银行信贷违约风险增大。灾区人口产业经营活动的特征决定了商业银行需要考虑贷款质量问题，为规避风险和提高贷款盈利能力，其理性行为就是选择不介入。

　　2.小额贷款机构介入地震灾后灾区人口重建的可行性分析

　　从小额贷款这一金融服务模式的内涵和性质而言，与灾区人口的性质和特征的重建特点契合，这正是小额贷款金融服务模式介入灾区人口恢复重建的前提和条件。

　　(1)小额贷款的借贷条件较一般商业银行灵活，与地震灾后灾区人口经济特征契合。灾区人口的财产因地震蒙受损失，担保能力下降，无法通过商业银行获得贷款。而且，大部分受灾地区位于贫困山区或分散的农村，由于信息不对称加大了交易成本。此时，小额贷款机构便可以发挥其灵活的特性，通过创新性设计担保灵活的信贷产品，优秀范围的适用于灾区农村和灾区人口。只要灾区人口具有还款能力和还款愿望，即便没有正规的抵(质)押品或保证人，灾区人口也可以通过信用借贷或以未来的劳动收入为担保，在小额贷款机构相对容易地获得发展所需要的贷款。同邮政储蓄银行、农村信用社、乡镇银行比较，小额贷款机构具有长期发放与贷款条件灵活等优势。

　　(2)小额贷款机构工作人员的获取和配置方式，与地震灾后灾区人口的社会形态特征契合。由于小额贷款机构根植于社区，将客户目标固定在机构驻地附近长期居住的低收入人群，工作人员来源于本地，对服务范围内的灾区人口的生产、生活情况比较了解，可以获取服务对象相对可靠的多种信息和信用状况，减少信息不对称所引发的资金风险问题。[3]由于可能参与灾后恢复重建及发展的小额贷款机构也主要设置在受灾地区的村或社区，小额贷款机构的工作人员与灾区人口只要保持相对频繁的接触，就有利于低成本地收集和处理灾区人口的多种信息，以控制违约事件的发生或采取必要的措施进行防范，使小额贷款机构的资金风险可控。

　　(3)小额贷款机构的贷款原则分散了风险，与地震灾后灾区人口主要以家庭或小微经济体为单位的生产方式契合。与商业银行不同，小额贷款机构的单笔贷款规模受限，银监会联合央行发布的《关于小额贷款公司的发表指导意见》中就明确规定，放贷应遵循小额、分散的发表指导原则，特别是对相同借款人的贷款余额占比不能超过资本净额的5%。这种贷款额度小、周转快的贷款产品能较好地分散风险，适应地震灾后灾区人口相对较高的生产经营风险特征。由于灾区人口没有受过足够的培训，发展高科技产业并不符合实际。地震后的一段时期内，灾区人口仅能以生产劳动密集型产品为主业，并逐渐形成生产手工艺品与土特产品等特色经营方式。这一家庭或小微经济体为单位的生产经营模式具有相当的风险性，而小额、分散的特征使得即便个别灾区人口发生违约，也不会导致小额贷款机构大规模的信贷违约。

　　(4)国家对小额贷款机构的政策支持，与地震灾后灾区人口经营风险特征契合。震灾发生后，当地政府最关心问题是如何充分调动灾区人口的积极性，更好的利用重建资金，实现福利型救助向发展型救助的转变。小额贷款服务与灾区人口融资需求匹配度较高，较易得到政府在税收优惠、财政补贴等方面的政策支持。国家的税收优惠、财政补贴甚至对小额贷款客户服务对象的灾区人口违约进行财政兜底，显然为小额贷款机构的资金安全提供了国家信用和安全保障体系，有利于小额贷款机构对灾区人口灾后重建的介入。

　　三、小额贷款机构介入地震灾后灾区人口重建的路径

　　(一)政府的定位与政策支持

　　政府理应成为地震灾区小额贷款机构资金安全和促进地震灾后灾区人口恢复重建的兜底人，政府要出台相关扶植政策降低贷款成本与促进灾区人口贷款的发放。由于小额贷款机构面对的是地震灾区商业化、市场化程度不充分的经济主体，发放这一类贷款具有成本高、风险大的不足，其利润空间和风险状况不容乐观。政府应向在地震灾区开展小额贷款业务的机构提供一系列优惠政策，应安排专项财政资金，建立小额贷款风险补偿机制，对小额贷款发放成效显著的小额贷款机构给予适度奖励，对由微利项目所损失的利息实行足额补贴，还可以向承担地震灾区小额贷款业务的机构给予一定程度的税收减免，以降低小额贷款机构的贷款成本，激励他们提高对灾区人口的涉农贷款比例或农户贷款比例。具体而言，可以考虑在以下几方面强化政府的职能:

　　其一，对地震灾区小额贷款机构服务灾区人口和小微企业成效显著的，可在其增资扩股等方面给予政策支持。

　　其二，制定小额贷款机构贷款风险补偿政策，尝试将其列入小微企业及农业贷款风险补偿政策范围，并根据实际情况灵活调整补偿比例，扩大补偿受益面。

　　其三，对信誉良好、贡献较大的小额贷款机构，可以利用财政资金进行补助。灾区地方政府还可根据其税费权限，适当降低小额贷款机构的纳税比例。

　　此外，政府还可以为地震灾区小额贷款借款人出具提供未来劳动机会优先权的承诺，小额贷款机构则通过将贷款对象定位于有劳动能力的灾区人口而规避资金风险。政府可作为小额贷款的第三方，在借款人创业失败时，向借款人提供劳动机会，并代理小额贷款机构扣缴灾区人口一定比例的未来劳动收入，以清偿灾区人口的贷款。地方政府还应通过充分利用灾后重建资金投资当地建设与吸引外部投资项目等方式，积极创造就业机会，以此保证劳动收入抵押来源。这一模式，对政府而言，节约了财政补贴，满足了我国财政支出兴建的修路、建房、建设基础实施等项目对劳动力的需求;对灾区人口而言，借款创业失败后以未来的劳动收入作为清偿贷款来源，增加了灾区人口贷款发展生产的积极性;对于小额贷款机构而言，贷款有了国家保障，可以解除对于资金安全问题的后顾之忧。

　　(二)社区担保与组内成员联保自治

　　灾区人口的小额贷款，可以尤纳斯的群组信贷模式为经验借鉴，以村或社区为贷款单元实施联保贷款，同时以村委会或社区委员会的集体名义担保。村委会或社区委员会作为局内人对灾区人口情况的熟悉和了解程度远超过局外人或者小额贷款机构，在一定程度上可以规避信息不对称的风险，降低小额贷款机构的经营风险。同时，灾区人口以村或社区实行贷款联保，实施组内成员相互监督机制，组内任何灾区人口出现贷款违约问题，均会影响其他组内灾区人口获得贷款，激励灾区人口降低违约风险。其具体操作是:

　　一是让村或社区组织内的灾区人口与小额贷款机构签订诚信互助(互助联保)协议，明确组织内成员互相协作支持、互相制约的条款，并由村委会或社区委员会提供担保。

　　二是将由小额贷款机构工作人员对贷款服务对象的诚信审查转变为本地村或者社区组织体系内部灾区人口之间的筛选，精确把握贷款对象的个人信息。

　　三是收取联保组织内灾区人口部分贷款风险质押金，并在原有担保基础上，再增加带有连带还款责任担保，进而分散贷款风险。

　　四是限制联保组织外部的灾区人口贷款，同时保留组织内部席位，以此增加组织内部成员的违约成本。

　　这种小额贷款模式，通过签订灾区人口诚信协议，可以提高灾区人口的信用意识，同时减少小额贷款机构工作人员的工作量，将小额贷款机构工作人员对单个灾区人口贷款和小微企业贷款的贷前调查与考察工作留予灾区组织与联保小微企业内部进行，以此降低小额贷款机构的交易成本和交易风险，构建有效的村或社区贷款归还监督机制。

　　(三)灾害频发与小额贷款机构巨灾保险

　　地震次生灾害风险带来的小贷机构资金风险不可忽视，可以通过巨灾保险等方式进一步分散风险。由于灾害发生无法预期，加之灾区人口保险意识淡薄，灾区人口经济基础脆弱等方面影响，灾区人口自主投保能力与动力不足。此时，可尝试政府部门或小额贷款机构代为投保的方式，转移小贷机构资金风险。可以参照日本巨灾保险运行模式，在小额贷款机构或政府部门与保险公司签订巨灾保险合约后，由政府部门或小额贷款公司支付相应的保险费用，当自然灾害发生后，如果出现灾区人口无法按期还款，保险公司赔偿小额贷款机构的资金本息损失。

　　(四)完善灾区人口征信体系

　　地震灾区的政府和小额贷款机构要注重对灾区人口信用意识的培养，完善地震灾区金融市场的征信体系，小额贷款机构给灾区人口发放的贷款应纳入个人征信系统，以建立起高效的借贷机制。灾区人口的贷款违约者要受到一定的惩罚，如向村或社区其他灾区人口公布其违约事实，提高失信者的机会成本。另外，及时建立信用档案，详细记录灾区人口的贷款、还款情况，作为日后小额贷款机构进一步发放贷款的参照标准，激励灾区人口培养良好的信用意识。在完善灾区人口征信系统的同时，我们更需要进一步认识到，风险是地震灾区生产过程中灾区人口不可回避的问题。灾区人口在非恶意的前提下，可将其未偿还的贷款转化为长期贷款，如灾区人口可在约定期限还本付息，将不计违约。总体而言，即使没有抵(质)押物，地震灾区人口贷款引致的资金风险问题依然相对可控，因为灾区人口的贷款用途极易识别追踪并投资于实实在在的生产资料，而资产平衡表、负债表、损益表并未完全避免大中型企业的信息不对称所带来的风险。因此，对于小额贷款机构和灾区人口而言，在灾区人口征信体系完善的前提下，基于灾区人口和小额贷款机构的性质和特征，从担保最终走向信用是一种理性的选择。